我國養(yǎng)老服務體系較為滯后的現(xiàn)狀,制約了養(yǎng)老服務質量提升

黨中央、國務院高度重視養(yǎng)老服務體系建設，黨的十八大以來先后密集出臺了一系列應對人口老齡化、加快建設社會養(yǎng)老服務體系、發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)的政策措施。各地區(qū)各部門加大投入、扎實行動，養(yǎng)老服務供給總量不斷擴大、質量逐步提升，為新發(fā)展階段我國養(yǎng)老服務進入高質量發(fā)展通道奠定了較為堅實的基礎。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底全國各類養(yǎng)老服務機構和設施總數(shù)為32.9萬個、床位823.8萬張，約比2012年底分別增長7倍、2倍；《2020年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報》指出，截至2020年底全國享受老年津補貼的老年人3800多萬人，約占老年人口總數(shù)的13.64%。然而，與黨中央、國務院的工作要求和人民群眾的急切期盼相比，我國養(yǎng)老服務體系仍較為滯后，表現(xiàn)為養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展不優(yōu)、養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展不好、養(yǎng)老服務質量不高，特別是在法制保障、物質基礎、發(fā)展平衡、服務能力、工作秩序等方面還有不少短板和不足。

法制保障不夠有效。從世界范圍的經(jīng)驗看，較為科學合理的養(yǎng)老保險制度基本都是建立在法制化基礎上的，但我國養(yǎng)老服務法制化水平還不高，法律法規(guī)解決社會養(yǎng)老服務有關問題的基礎性功能還不夠彰顯。國家層面尚未出臺養(yǎng)老服務方面的專項法律，《中華人民共和國老年人權益保障法》2012年全面修訂后，社會服務雖單獨成章，但由于這部法律的功能定位是保障老年人權益，綜合性較強，對養(yǎng)老服務的規(guī)定主要是確權性、宣誓性的，條文比較原則，權責關系、權利義務關系不夠具體和明確，難以有效調整各方主體在養(yǎng)老服務領域的關系。有的省市雖出臺了養(yǎng)老服務方面的地方性法規(guī)或辦法，但內容比較原則和空泛，可操作性不夠強。各級地方政府關于養(yǎng)老服務方面的規(guī)范性政策和工作文件雖多，但比較繁雜零散，語言表述不夠規(guī)范，涉及內容不全面不系統(tǒng)，操作性和精準性不夠，有的甚至已不適應養(yǎng)老服務的發(fā)展實踐。有的養(yǎng)老服務政策規(guī)定未納入考核體系，跟蹤檢查和監(jiān)督、評估不夠，缺乏強制力與約束力，影響了落實的效力。

服務模式不夠協(xié)調。與機構養(yǎng)老服務相比，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展相對滯后，供給能力不足；示范建設點有余，全面推進面不夠；硬件設施、軟件服務等與現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展要求差距較大。就機構養(yǎng)老服務而言，也存在供給總量短缺與結構矛盾并存的問題，公辦養(yǎng)老機構一床難求、大型公辦醫(yī)療機構人滿為患，民營養(yǎng)老機構、醫(yī)療機構床位閑置、設備空置。主要原因在于，當前我國政府主導、社會參與的養(yǎng)老服務機制尚未完全形成，對社會力量參與的支持和扶持力度不夠，存在政策不落地、企業(yè)不愿進的困境。同時，之前國家和省級建設補貼資金大頭用于扶持養(yǎng)老機構建設，補貼居家和社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設相對不足，也進一步加劇了這一矛盾。

城鄉(xiāng)發(fā)展不夠均衡。七普數(shù)據(jù)顯示，我國鄉(xiāng)村60歲及以上老人占比23.81%，高出城鎮(zhèn)7.99個百分點；同六普數(shù)據(jù)相比，鄉(xiāng)村60歲及以上老年人口占比(14.98%)上升了8.83個百分點，比六普城鄉(xiāng)60歲及以上老年人口的占比差距（3.19%）高出了4.8個百分點。由此可見，我國城鄉(xiāng)老齡化差距正在不斷拉大，鄉(xiāng)村老齡化程度更為嚴重。但與城鄉(xiāng)老齡化發(fā)展趨勢相反的是，對比城市養(yǎng)老服務，農村地區(qū)養(yǎng)老服務起步晚、底子薄，投入少、欠賬多，養(yǎng)老基本保障制度滯后、保障標準偏低，服務設施和服務供給較少，留守老人可享受的養(yǎng)老服務更為短缺，已成為制約我國養(yǎng)老服務發(fā)展的突出短板。究其原因，一方面，我國城鎮(zhèn)化進程加快導致農村勞動力持續(xù)外流，進而造成各種要素資源自然流向城市。另一方面，以城市為本位的養(yǎng)老服務政策導致農村養(yǎng)老服務碎片化嚴重，發(fā)展關注度不夠、隨意性較大。

資金投入不夠充足。全國在養(yǎng)老服務方面的財政投入不足，僅占整個預算內財政收入的3%左右。基本養(yǎng)老服務中央和地方財政事權劃分不明確，中央和地方之間、不同層級地方政府之間在養(yǎng)老服務投入上的責任劃分也不清晰。投入方向和方式不夠科學合理，中西部和農村地區(qū)養(yǎng)老服務資金投入少，補床頭補磚頭多，補人頭少。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財力有限，主要靠社會福利彩票公益金補助，且大多沒有達到社會福利彩票公益金50%以上用于養(yǎng)老服務業(yè)的規(guī)定值。金融支持養(yǎng)老服務力度不夠，養(yǎng)老金融產品創(chuàng)新動力不足。民辦養(yǎng)老機構大多屬于非營利性質，而現(xiàn)有政策規(guī)定民辦非企業(yè)單位的房產不能用于抵押，導致民辦養(yǎng)老機構融資渠道不暢、貸款難。

服務隊伍不夠壯大。受勞動強度大、崗位薪酬低、社會認可度不高、執(zhí)業(yè)空間和發(fā)展空間相對較窄、政策層面?zhèn)戎赜谟布度攵^為忽視人才培養(yǎng)等多方面因素影響，養(yǎng)老服務人才隊伍匱乏，綜合性管理人才欠缺，專業(yè)護理人員缺口大、專業(yè)能力不足，社區(qū)養(yǎng)老服務機構全科醫(yī)生聘用難、留住難，這些問題已成為當前制約我國養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的瓶頸。《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查成果》顯示，我國失能、半失能老人占比為18.3%。按此比例以七普數(shù)據(jù)估算，我國失能、半失能老人約為4831萬人，若按1：5的失能、半失能照護比計算，約需護理人員966萬人。然而，目前我國各類養(yǎng)老服務人員僅約50萬人，其中鑒定合格的養(yǎng)老護理員不到5萬人，養(yǎng)老服務行業(yè)正在面臨全線用人荒。有調查數(shù)據(jù)顯示，我國養(yǎng)老服務護理員受教育程度偏低、年齡偏大，初中及以下文化程度人員占66.9%、高中或中專人員占26.3%、大學及以上人員僅占6.8%；養(yǎng)老機構一線護理員中，以40—50歲的女性為主要構成。同時，由于缺乏統(tǒng)一調度和專業(yè)管理，志愿者協(xié)會、高校志愿者社團養(yǎng)老志愿服務還存在供需銜接不到位、開展活動走過場的問題。

綜合監(jiān)管不夠得力。養(yǎng)老服務市場規(guī)范性不足，對養(yǎng)老機構運營的日常管理以及對違法違規(guī)經(jīng)營養(yǎng)老機構的事后監(jiān)管相對薄弱。老年消費者權益保障問題易發(fā)高發(fā)，特別是醫(yī)療保健服務方面，利用老年人群體需求旺盛且辨識能力不足和維護自身權益意識較弱的特點，一些不法分子設置各種陷阱誘導老年人大額消費、無效消費甚至有害消費。一個重要原因在于，衛(wèi)生主管部門對歸屬于非醫(yī)療機構的養(yǎng)生館無執(zhí)法與處罰權，市場監(jiān)管部門又主要負責企業(yè)主體資格審查、經(jīng)營行為規(guī)范及消費糾紛查處，很難對其經(jīng)營項目的專業(yè)性進行有效監(jiān)管。人民論壇問卷調查中心2021年2月下旬圍繞公眾養(yǎng)老預期進行的調查顯示，高達62.0%的受訪者認為健全養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度是積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略最為重要的內容，排7個選項第一位，也從側面反映了公眾對這一問題的集中關切和不滿。